Implementatie van diensten op de werkvloer van organisaties is niet een louter administratief vervolg op het ontwerpproces.

Implementatie wordt tegenwoordig beschouwd als een grote uitdaging bij het ontwerpen van diensten (cf. de wereldwijde conferentie van SDN en het tiende jubileumnummer van Touchpoint (Vol 10 No 1)). (On)gelukkig is implementatie niet alleen een uitdaging voor service designers. Het is een uitdaging voor iedereen die concepten, processen of strategieën ontwerpt die verandering impliceren binnen organisaties. In deze blogpost kijk ik over de disciplinaire grens om te leren hoe je deze implementatie-uitdaging kan aanpakken. Bovendien zal ik, in plaats van het typische strategische perspectief op implementatie te nemen, me richten op de werkvloer van organisaties en de spilfunctie van eerstelijns personeel bij implementatie bespreken. Ik zal dit doen door gebruik te maken van mijn eerdere professionele ervaring als academicus en beleidsgedreven arbeidsmarktonderzoeker.

Voortbouwend op onderzoek naar de uitvoering van overheidsbeleid en op eigen ervaringen als ontwerper zal ik de nadruk leggen op de centrale rol van het eerstelijns personeel bij de implementatie van overheidsdiensten. Het eerstelijnspersoneel is niet alleen een belangrijke bron van informatie om klanten en de cultuur van de organisatie op de werkvloer te leren kennen. Service designers moeten zich ook bewust zijn van de directe en indirecte impact die eerstelijnspersoneel heeft op de manier waarop diensten verdeeld worden onder klanten en op de manier waarop personeel de motivatie van klanten beïnvloedt. Ik eindig deze blogpost met een discussie over hoe je succesvolle implementatie op de werkvloer kan anticiperen in een service design project. Hoewel de focus ligt op eerstelijnspersoneel in de publieke dienstverlening, zijn veel inzichten even relevant voor eerstelijnspersoneel in de private dienstverlening.

Illustratie van dienstverlening waarbij de klant terecht kan bij eerstelijnsmedewerkers, maar geen zicht heeft op de back-office dat achter een muur druk in de weer is.

Eerstelijnspersoneel

Service design is niet alleen gebruikersgericht, maar ook mensgericht. Dat wil zeggen dat we ons niet alleen bekommeren om de behoeften en wensen van gebruikers, maar ook om die van alle belangrijke menselijke actoren die bij de dienst betrokken zijn. Onder hen speelt het eerstelijnspersoneel, dat dagelijks in contact staat met de gebruikers, een vitale en centrale rol in de dienstverlening. Denk maar aan verpleegsters en dokters in ziekenhuizen, consulenten in een arbeidsbemiddelingsdienst, de receptioniste in een bibliotheek, een loketbediende in een bank. Vervolgens bespreek ik 3 belangrijke manieren waarop eerstelijnspersoneel het succes van de implementatie van dienstverleningsconcepten op straatniveau bepaalt. Sommige aspecten van deze sleutelrol zullen op het eerste zicht als vanzelfsprekend klinken, terwijl u zich van andere waarschijnlijk niet bewust was.

Eerstelijnspersoneel ‘bepaalt effectief wie wat wanneer en hoe krijgt’ ²

Het eerstelijnspersoneel kan een centrale rol spelen als poortwachter. Regels kunnen nooit elk individueel geval voorzien. Om algemene regels te kunnen toepassen op specifieke gevallen, krijgt het eerstelijnspersoneel dan ook meestal een zeker discrete bevoegdheid. Afgezien van deze discrete bevoegdheid moet het eerstelijnspersoneel soms ook zelf een oordeel vellen wanneer de regels tegenstrijdig zijn of omdat het aanbod niet aan de behoeften voldoet. Op die manier bepalen zijn ‘in feite wie wat wanneer en hoe krijgt.’² Evelyn Brodkin, professor in street-level bureaucracy, geeft het voorbeeld van een consulent die regelmatig bijstandsontvangers ontmoet om hen te begeleiden en na te gaan of zij in aanmerking komen.³ Eén van deze ontvangers is een vrouw van wie de consulent vermoedt dat zij het slachtoffer is van huiselijk geweld. Als de vrouw op een dag niet op een bijeenkomst verschijnt, kan de consulent beslissen dat ze de afwezigheid verder wil onderzoeken door het vermoeden van geweld, of kan ze beslissen om de vrouw meteen te bestraffen wegens niet-naleving. Naast persoonlijke en professionele waarden zullen factoren als tijdsdruk en waar de hulpverlener het meest wordt beloond door haar organisatie van invloed zijn op haar beslissing.

Uit onderzoek is gebleken dat eerstelijnspersoneel verschillende ‘copingstrategieën’ ontwikkelen om met hun dilemma’s om te gaan.⁴ Voorbeelden zijn het rantsoeneren van diensten voor de meer ‘verdienstelijke’ klanten, het ‘afromen’ van de makkelijkste klanten of het ‘parkeren’ van moeilijkere klanten wanneer het aanbod niet aan de vraag voldoet. Het gebruik van kwantitatieve doelstellingen waarmee de organisatie de prestaties van het eerstelijnspersoneel wil beoordelen kan dit gedrag nog verergeren. Denk bijvoorbeeld aan de situatie waarin van begeleiders in een arbeidsbemiddelingsdienst wordt verwacht dat zij wekelijks een aantal klanten overdragen aan een particuliere onderaannemer die hen gedurende 6 tot 12 maanden naar werk begeleidt en ondersteunt. Wanneer weinig klanten aan het vereiste profiel voldoen, zullen die kwantitatieve doelstellingen de begeleiders ertoe verleiden om klanten te selecteren die ongeveer aan het profiel voldoen om de doelstelling te behalen. Dat zorgt ervoor dat werkloze klanten, die normaal snel begeleiding nodig hebben, worden geparkeerd in een langdurig begeleidingstraject.

Illustratie loketmedewerker die bepaalt of klanten rechtstreeks naar de dienstverlening mogen of eerst in de wachtzaal moeten plaatsnemen.

Eerstelijnspersoneel is een dienstverleningsinstrument op zich

Ten slotte speelt het eerstelijnspersoneel een centrale rol omdat het door zijn interactiestijl een directe invloed heeft op de motivatie van de klanten. Laten we, om dat feit te illustreren, eens kijken hoe een jonge kerel definieert hoe hij benaderd wil worden door de begeleiders van de arbeidsvoorziening.

Een goede begeleider, goh, daar heb ik me nog niet in verdiept… Een goede begeleider, ja iemand die je laat praten, die dan praat en die dan samen overlegt. (…) Iemand (…) die niet alleen kijkt vanuit zijn werk, maar ook vanuit wat er in jouw ogen of jouw beleving mogelijk is. Ja eigenlijk (…) vooral iemand die kan luisteren maar die ook kan bewijzen dat hij er voor je is. (…) Ja, zoiets denk ik wel (lacht)

In mijn doctoraatsstudie⁵ toonde ik aan dat klanten die een dergelijke ‘autonome en ondersteunende’ benadering in plaats van een ‘controlerende’ benadering ondervonden, meer bereid waren om zich in te zetten voor de arbeidsvoorziening en zich effectief ook actiever zouden inzetten. Het onderscheid zit in de mate waarin klanten ervaren dat ze zich ‘willen’ inzetten, in plaats van dat ze zich daartoe gedwongen voelen door externe (sanctie, beloning) of interne (schuld, schaamte) drukfactoren. Verschillende studies die voortbouwen op de psychologische zelfdeterminatietheorie hebben het belang van de ervaring van autonomie voor de menselijke motivatie aangetoond. Voor service designers is het dus belangrijk dat ze zich bewust zijn van deze verschillende stijlen en of er verandering nodig is in de benadering van klanten door het eerstelijnspersoneel.

De redenen waarom personeel de ene of de andere benadering toepast, kunnen zowel te maken hebben met persoonlijkheid als met de omstandigheden waarin zij werken. Dat impliceert dat voorzichtigheid vereist is door de organisatie bij de wijze waarop ze het gedrag en de beslissingen van het eerstelijnspersoneel controleren en beoordelen. Onder de hypothese van het New Public Management voerden steeds meer organisaties kwantitatieve productiedoelstellingen in. Indien die niet gepaard gaan met een controle van de kwaliteit van de dienstverlening, bestaat het risico dat het eerstelijnspersoneel een controlerende in plaats van een autonomieondersteunende aanpak ontwikkelt. Om terug te komen op het voorbeeld van de arbeidsconsulent die elke week een vast aantal klanten moet overdragen aan een private partner: naarmate de consulent meer druk ondervindt van de doelstelling, zou hij minder open kunnen staan voor het perspectief van de klant en de klant eerder in de richting van het aanbod van de private partner kunnen duwen.

Tekening die de kloof tussen de wensen van de werkzoekende en de intenties van de arbeidsbegeleider weergeeft. Terwijl de eerste snel wil solliciteren, wil de begeleider de werkzoekende inschrijven voor een programma om het verplichte quotum te behalen.

Het eerstelijnspersoneel is een belangrijke bron van informatie over de gebruikers en het straatniveau van de organisatie

Het eerstelijnspersoneel is een belangrijke bron van informatie tijdens het ontwerpproces van de dienst, zowel over hun klanten, hun werkomstandigheden als de cultuur van de werkvloer. Aangezien eerstelijnsmedewerkers dagelijks in contact staan met klanten/gebruikers, zijn zij zeer goed op de hoogte van hun kenmerken en de omstandigheden waarin zij leven. Dat zijn cruciale inzichten om de diversiteit onder de klanten en hun beweegredenen waarom ze een beroep doen op een dienst te begrijpen. Alsook de obstakels die klanten tegenkomen om een dienst met succes te verkrijgen. In een recent traject voor een Belgisch museum bleek de betrokkenheid van het personeel aan de kassa van vitaal belang om de grenzen van de huidige website te ontdekken. Dankzij hun dagelijkse ervaringen kwamen we te weten dat veel museumbezoekers nood hebben aan meer informatie op voorhand over welke delen van het museum tijdelijk gesloten zijn wegens het opzetten of afbreken van een tijdelijke tentoonstelling. Er moet echter aandacht worden besteed aan het feit dat eerstelijnspersoneel stereotiepe denkbeelden over hun klanten kan hebben gemaakt over de tijd heen (bijvoorbeeld om om te gaan met complexiteit of een gebrek aan middelen).

Bovendien zijn eerstelijnsmedewerkers belangrijke informanten over de omstandigheden waarin diensten aan klanten worden verleend. Eerstelijnspersoneel biedt vaak diensten aan waarvan het aanbod niet aan de vraag voldoet of waarvan factoren waarop zij geen invloed hebben de kwaliteit beïnvloed. Het eerstelijnspersoneel kan daarom ook het gevoel hebben dat het aan de frontlinie staat. Vooral als zij zich onvoldoende begrepen en gesteund voelen door het hogere management. In sommige gevallen moet de frontlijn letterlijk worden opgevat. Chauffeurs van de openbare bussen in Vlaanderen staken regelmatig om de aandacht te vestigen op het dagelijkse geweld dat zij ervaren. De Belgische spoorwegmaatschappij heeft onlangs de interactieve campagne #StopAgressiesNMBS gelanceerd waarmee het agressie tegen zijn eerstelijnspersoneel in treinen en stations wil verminderen.

Bovendien zijn eerstelijnspersoneelsleden belangrijke informanten over de cultu(u)r(en) op de werkvloer. Zoals Weisser, Mager & Jonas in Touchpoint stellen, hangt een succesvolle implementatie af van een grondige diagnose van de cultuur van de organisatie. Men moet zich ervan bewust zijn dat er niet slechts één cultuur kan zijn, maar verschillende culturen over en binnen de lagen van de organisatie. De specificiteit van de taken, verwachtingen, stakeholders, beloningen … van eerstelijnspersoneel (segmenten) in vergelijking met ander personeel binnen de organisatie kan leiden tot verschillende culturele banden en verschillende interpretaties van de organisatie-identiteit.

Organogram: bovenaan het hoofdkantoor dat verder kan worden opgesplitst in verschillende lokale kantoren met elk hun medewerkers en klanten.

Anticiperen op succesvolle implementatie op straatniveau in de praktijk

Met wat we nu weten in gedachten: hoe kunnen we als service designers anticiperen op succesvolle implementatie op de werkvloer/eerste lijn in verschillende stadia van een dienst ontwerptraject? Hier zijn enkele suggesties.

Persona: eerstelijnspersoneel zijn belangrijke informanten als het gaat om het identificeren en construeren van relevante en diepgaande persona. Toch moeten we deelnemende personeelsleden ook uitdagen zodat ze hun stereotiepe verhalen onthullen.
‘Journeys van eerstelijnspersoneel’: door observatie, interviews en co-creatie kunnen we de uitdagingen en werkomstandigheden van eerstelijnspersoneel bij het leveren van diensten beter begrijpen en zien hoe deze hun werk beïnvloeden. Dat kan op 2 manieren gebeuren: 1) we kunnen de customer journey verrijken vanuit het perspectief van eerstelijnspersoneel; 2) we kunnen een eerstelijnspersoneel journey ontwikkelen die de reis van een dagelijkse routine of een meer op lange termijn terugkerende cyclus in het werk van eerstelijns personeel in kaart brengt.
Co-creatie van een succesvolle interactiestijl: door gebruik te maken van rollenspellen met klanten kan eerstelijnspersoneel het succes van verschillende interactiestijlen, die klanten betrekken bij de dienstverlening, verkennen en testen. Deze inzichten kunnen we in een later stadium gebruiken om het personeel te trainen.
Service design blauwdruk: het eerstelijnspersoneel kan duidelijk maken waar zich dilemma’s zullen voordoen zodat de ontwikkeling van contraproductieve copingstrategieën kan worden voorkomen.
‘Eerstelijnstests’: naast het testen van nieuwe concepten met gebruikers is het belangrijk dat we ook het uitvoeringsproces testen met eerstelijnspersoneel: vinden zij de dienst en hun rol in de uitvoering wenselijk en haalbaar en hoe kan dit verbeteren?
Monitor het implementatiegedrag tijdens het testen en wanneer het concept eenmaal is gelanceerd. Kijk niet alleen naar de kwantitatieve output, maar ook naar de kwaliteit van het werk van het eerstelijnspersoneel.
Aangepaste opleiding en intervisie: Op basis van een analyse van wat de angsten en zorgen van het eerstelijnspersoneel zijn met betrekking tot de implementatie van het nieuwe/verbeterde dienstverleningsconcept, kunnen we aangepaste opleidingsmodules ontwikkelen die hen helpen hun angsten en zorgen te overwinnen en ermee om te gaan. Intervisie houdt in dat eerstelijnspersoneel samenkomt om gedachten en ervaringen uit te wisselen met betrekking tot echte gevallen waarmee ze van elkaar kunnen leren en hun aanpak op elkaar kunnen afstemmen. Op de SDN Global Conference van dit jaar nam ik deel aan de workshop ‘Facing your fear of the citizen’ waarin Angela Kelleher (Cork Council’s service design centre Service rePublic) ons begeleidde door een stapsgewijze aanpak om eerstelijns (en hoger) personeel te helpen om enthousiast te worden en zich op hun gemak te voelen om op nieuwe manieren in contact te komen met klanten. Uitgaande van persona identificeerden we het web van angsten waarmee ze geconfronteerd worden en onderzochten we de verschillende manieren waarop we die angsten zouden kunnen aanpakken.

Conclusie

Als conclusie kunne we stellen dat wanneer diensten of de verlening ervan mislukken, het eerstelijnspersoneel vaak de schuld krijgt van het dwarsbomen van de uitvoering en het ondermijnen van de doelstellingen. Een dergelijke top-down benadering van de uitvoering veronderstelt ten onrechte dat de uitvoering louter een administratief vervolg is op het ontwerpproces. In werkelijkheid wordt het eerstelijnspersoneel geconfronteerd met onopgeloste dilemma’s als gevolg van tegenstrijdige regels en lacunes tussen eisen en middelen. Succesvolle implementatie vereist dat service designers inzicht krijgen in de omstandigheden waarin eerstelijnspersoneel werkt en hoe die hun verslaggeving over en benadering van klanten beïnvloeden. Ik eindigde deze post met een handvol mogelijke strategieën over hoe je kan anticiperen op een succesvolle implementatie in verschillende stadia van het service design traject.

Ik kijk ernaar uit van jou te horen hoe je ervaring hebt met de manier van werken met eerstelijns personeel in jouw projecten en hoe deze of andere strategieën hebben bijgedragen tot een succesvolle implementatie op straatniveau!

Bronnen

Dit is de titel van een artikel van de gerenommeerde beleidswetenschappers Michael Hill en Peter Hupe over de uitdagingen van het implementeren van overheidsbeleid. Hun belangrijkste boodschap is dat implementatie niet moet worden beschouwd als slechts een technisch vervolg van het beleidsontwerpproces. Hupe & Hill (2016), ‘And the rest is implementation.’ Comparing approaches to what happens in policy processes beyond Great Expectations, in Public Policy and Administration, 31(2): 103 – 121.
Brodkin, E. Z. (2011), ‘Putting Street‐Level Organizations First: New Directions for Social Policy and Management Research’, in Journal of Public Administration Research and Theory, 21(suppl2): i199‐i201.
Brodkin, E. Z. (2016), ‘Street-Level Organizations, Inequality, and the Future of Human Services’, in Human Service Organizations: Management, Leadership & Governance, 40(5): 444 – 450.
Zie bijvoorbeeld het baanbrekende werk van Lipsky, M. (1980÷2010). Street Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services. 30^th Anniversary Expanded Edition. The Russell Sage Foundation: New York, NY. See also: Hupe, P. Hill, M. & Buffat, A. (2015), Understanding Street-level Bureaucracy, The University of Chicago Press. AND Hupe, P. (forthcoming), Edward Elgar Handbook on Street-level bureaucracy Research: The ground floor of government in context, edward elgar.
Van Parys, L. (2016), On the street-level implementation of ambiguous activation policy. How caseworkers reconcile responsibility and autonomy and affect their clients’ motivation, Leuven: KU Leuven.